Պետական պարտքի խնդրի լուծման շուրջ. Մաս 3
Իրավիճակի փոփոխման հրամայականը
Իրավիճակի փոփոխման հրամայականը․ համակարգը բավարար ու պատշաճ չէ կարիքին
Որքանո՞վ է ստատուս քվոն արդյունավետ։ Ինչպես նշել է հենց ինքը՝ ԱՄՀ-ն, պարտքի վերակազմավորումները «հաճախ շատ քիչ բան են թվել ու շատ ուշացած են եղել»։[41] 1950–2010 թթ․-ին պետական պարտքերի աշխարհում տեղի ունեցած վերակազմավորումների հետազոտությունը ցույց է տալիս այս անարդյունավետությունը․ այսպես, բոլոր առևտրային վերակազմավորումների 35 տոկոսի դեպքում մեկ տարվա ընթացքում դրանց հետևել է ևս մեկ առևտրային կամ Փարիզյան ակումբի շրջանակներում վերակազմավորում, 60-ի դեպքում՝ կրկնությունը տեղի է ունեցել երկու տարվա ընթացքում, իսկ 70 տոկոսի դեպքում՝ երեք տարվա ընթացքում։ Փարիզյան ակումբի վերաբերմունքի վերլուծությունը ցույց է տալիս, որ աֆրիկյան պարտապան երկրները ստիպված են եղել միջինը յոթ անգամ բանակցել ակումբի հետ, և ոչ մի երկրի չի հաջողվել վերականգնել պարտքի կայունությունը միայն մեկ բանակցությունից հետո։[42]
1978–2010 թթ․-ին դեֆոլտի կամ վերակազմավորման գնացած երկրների 61 տոկոսը կրկնաբար դեֆոլտի է գնացել,[43] իսկ առանձին պարտատերերի կրկնվող վերակազմավորումների հաճախականությունը ցույց է տալիս,[44] որ «համակարգը» պատշաճ ու բավարար չէ` ճգնաժամային դիմակայուն լուծում տալու այնպես, որ վերականգնվի պարտքի կայունությունն ու հասանելիությունը շուկային՝ վերակազմավորման այդ բաղձալի նպատակներն՝ ըստ ԱՄՀ-ի։ Առավել կարևոր է այն, որ համակարգը նաև թույլ չի տալիս պարտապան երկրներին զբաղեցնել այնպիսի դիրք, որ նրանք կարողանան արմատապես վերանայել պետական ներդրումների ու զարգացման ֆինանսավորման եղանակները՝ առանց ապավինելու պարտքով ֆինանսավորմանը։
ԱՄՀ-ն ինքը մեծ դեր է խաղացել այս համակարգը կառուցելու ու արմատավորելու հարցում, մասնավորապես՝ վերակազմավորման մեկնարկային ժամկետները սահմանելու պարագայում։ Պրակտիկան այն է, որ երբ պետությունը պարտքը վճարելու խնդիրների է բախվում, նա դիմում է ԱՄՀ-ին հրատապ իրացվելիության (այսինքն՝ վարկի) խնդրանքով, որը, որպես կանոն, մինչև երեք տարի ժամկետով է և զուգակցվում է տնտեսական քաղաքականության խիստ պայմաններով (որը հաճախ անվանվում է կառուցվածքային փոփոխությունների ծրագիր, structural adjustment program)։ ԱՄՀ-ն մշակում է Պարտքի կայունության վերլուծություն (debt sustainability analysis, DSA), որի նպատակն է ուղղորդել որոշում կայացնողներին պետությանը վարկ տրամադրելու հարցում։ Այն նաև որոշում է պետության ֆինանսավորման ճեղքվածքը, որի հիման վրա որոշվում է ցանկացած վարկի չափը։ ԱՄՀ Վարկային ու կառուցվածքային փոփոխությունների ծրագրերը հիմնականում միտված են լինում ամբողջական կամ մասնակի դեֆոլտի կանխմանը։[46]
ԱՄՀ ներքին կանոնակարգերի համաձայն՝ այն պետք է պարտք չտա անվճարունակ երկրին։ ԱՄՀ ֆինանսավորման երաշխիքը խթանիչ դեր է խաղում պարտքի վերակազմավորման գործընթաց նախաձեռնելու հարցում, օրինակ՝ Փարիզյան ակումբի հետ, քանի որ ԱՄՀ-ն այդպիսով փորձում է խրախուսել պարտապան-պարտատեր ներգրավումը վերակազմավորման գործընթացում։ Պրակտիկայում քաղաքական նկատառումներն են գլխավոր դեր խաղում ԱՄՀ կողմից վարկը հաստատելու հարցում, և քանի որ դա այդպես է, հակառակ հռչակված նպատակների, այն նախկինում վարկեր է տրամադրել անվճարունակ պետությունների՝ առանց պահանջելու պարտքի վերակազմավորում (օրինակ՝ Հունաստանին 2010 թ․ և Ուկրաինային 2015 թ․)։[47] Սա հանգեցրել է առկա քննադատության է՛լ ավելի թեժացման, օրինակ՝ Միացյալ Թագավորությունում Պարտքի հոբելյանի շարժման ակտիվացմանը, քանի որ ԱՄՀ ներկայիս պրակտիկան խթանիչ դեր ունի արդեն իսկ պարտակոխ երկրներին անողջամիտ վարկեր տրամադրելու հարցում։ Ինչ է տեղի ունենում․ մասնավոր վարկատուների որոշումները հիմնվում են այն ակնկալիքի վրա, որ անվճարունակ պետություններին վարկեր տրամադրելուց հետո իրենք, միևնույն է, «փրկություն» կստանան ԱՄՀ ֆինանսական ներարկման շնորհիվ, այլ ոչ թե ստիպված կլինեն անցնել պարտքի թեթևացման կամ ներման ցավալի գործընթացով։[48]
Այն դերը, որն ԱՄՀ-ն ինքն իր համար ստանձնել է՝ կապված չկանոնակարգված դեֆոլտները կանխարգելելու հետ, հանգեցրել է նաև փոքրաթիվ ու իրար ճանաչող փորձագետների էլիտար խումբ ձևավորելուն, ովքեր շատ լավ են հասկանում վերը նշված դինամիկաները։[49] Սրանց թվում են իրավական ու ֆինանսական խորհրդատվություն տրամադրող քչաթիվ փորձագետները,[50] որոնք մեկը մյուսի հետևից ներգրավվում են պարտային ճգնաժամերի լուծման մեջ ու անհամաչափ ազդեցություն ունենում հանրային ֆինանսներին վերաբերող այդ գործընթացներում, սակայն, մեծապես մնում են քողարկված ու չեն ենթարկվում հանրային զննության ու վերահսկողության։ Թափանցիկությունն այս խորհրդատուների նշանակման ու վարձատրության հարցում նույնպես աննշան է։[51]
Պարտքի կայունության վերականգնման ձախողումը
Շատ հաճախ այս համակարգը հասցեագրում է պարտքի անմիջական իրացվելիությունը՝ փոխանակ լուծի անվճարունակության արմատային խնդիրները․ հետազոտությունները ցույց են տալիս, որ ներկայիս գործընթացները «անարդյունավետ են պարտքի կայունությունը վերականգնելու հարցում»։[52] Ի տարբերություն անհատների ու մասնավոր ձեռնարկությունների սնանկության գործընթացների՝ պետական գերպարտապանության խնդիրը լուծելու առկա մեխանիզմները որպես կանոն չեն կարողանում պարտապան պետությունների համար ապահովել թարմ մեկնարկ, ավելին՝ պարտատերերի հարկադրած խստամբեր քաղաքականություններն ավելի են խորացնում դժվարությունները։ Շատ հաճախ պարտքի տակ մնացած երկրների բնակչություններն ընկնում են ծանր սոցիալական ու տնտեսական գին վճարելու տակ, որի բացասական ազդեցությունն անհամաչափորեն կրում են հատկապես խոցելի խավերը։[53]
1980-ականների պետական պարտքի ճգնաժամերը միանշանակորեն չլուծելը հանգեցրել է Լատինական Արմերիկայի այսպես կոչված՝ «զարգացման կորսված տասնամյակին», մինչդեռ ենթասահարյան Աֆրիկայում «ընդհուպ մինչև 2005 թ․ աղքատության մակարդակը չի նվազել 1981 թ․ մակարդակից»։[54] Այն ժամանակահատվածը, որի ընթացքում պետությունները դիմակայում են պարտքի հետ կապված խնդիրներին մինչև կընդունվի վերակազմավորման անցնելու որոշումը, այժմ շատ ավելի երկար է (որպես կանոն՝ ութ տարի), քան նախկինում էր։[55] Իսկ ցածր եկամուտներով երկրների 47 տոկոսը, որոնք արդեն իսկ պարտքի հետ կապված տագնապալի վիճակում են,[56] ակնհայտորեն կանգնած են զարգացման նպատակները չիրագործելու չդադարող սպառալիքի առջև։
Անհավասարություն բոլորի համար
Ներկայիս անռեժիմության անհավասար բնույթը քննադատության ենթակա հաջորդ կետն է։ Օբյեկտիվ, համաձայնությամբ ընդունված չափորոշչի բացակայությունը, ըստ որի կարելի է դատել վերակազմավորումների արդյունքները, ցույց է տալիս թերի մի համակարգ, որին բնորոշ է կողմնակալությունը դեպի պարտատերեր և խտրական վերաբերմունքը դեպի տարբեր տեսակի պարտապաններ։ Ինչպես նշում է Յուրգեն Կայզերը՝ «գոյություն ունեցող հարթակները, մեխանիզմներն ու ընթացակարգերը, ինչպիսին օրինակ՝ Փարիզյան ակումբն է, բնորոշվում են ճկունության բարձր մակարդակով և որևէ տեսակի իրավական չափորոշչի համապատասխանելու ցածր աստիճանով»։[57]
Վերակազմավորման գործընթացների վարագուրված բնույթը հանգեցրել է նրան, որ գործընթացի մասին գիտելիքներն ու փորձը մնացել են մի քանի ինստիտուցիոնալ դերակատարների, փորձագետ հանդիսացող իրավաբանական ընկերությունների ու պարտատերերի ձեռքում, մինչդեռ պարտապան պետությունների հանրությունները գործընթացից դուրս են մնացած, չնայած պետության հետ քաղաքացիական պայմանագրի միջոցով հենց իրե՛նք են «ոչ ֆորմալ» պարտք վերցնողները։[58] Սա հանգեցրել է նրան, որ պարտքի վերակազմավորումն առաջնորդվում է վարկատուների շահերով և բնորոշվում է ուժային անհավասարություններով, որոնք պարտակոխ, աղքատության մեջ ապրող երկրներին մանևրելու որևէ տեղ չեն թողնում։
Ինչպես գրել է UNCTADն իր զեկույցում՝ «բանակցությունների պայմանները և գործընթացի կառուցվածքը սահմանելու հարցում պաշտոնական վարկատուների գերիշխող դերը հարվածի տակ է դնում գործընթացի անաչառությունը»։[59] Իրականության մեջ պարտատերերն իրե՛նք են հանդես գալիս իբրև «անվճարունակության հարցով դե ֆակտո դատավորներ»[60] այնպիսի հարթակներում, ինչպիսին օրինակ՝ Փարիզյան ակումբն է, միևնույն ժամանակ հանդիսանալով ընթացակարգի կողմ․ սա շահերի ահռելի բախում է։ Ավելին, Պարտքի կայունության վերլուծությունների (DSA) միջոցով ԱՄՀ-ն կարևոր դերակատարում է ստանձնում՝ իբրև փորձագետ, որը խորհուրդ է տալիս, թե ինչ աստիճանի պարտքի թեթևացում է թույլատրելի երկրի համար։ Քանի որ ԱՄՀ-ն ցածր եկամուտներով երկրներում հաճախ մեծ կշիռ ունեցող վարկատու է, դա նշանակում է, որ այն «ուղղակի ազդեցություն ունի իր իսկ հայցերի վերականգնման նկատմամբ»,[61] ինչը հերթական անգամ բացահայտում է առկա համակարգում ներկառուցված կողմնապահությունը։
Եվս մեկ մտահոգություն է վարկատուների միջև անհավասարությունը։ Մասնավոր վարկատուները կարող են համարել, թե նրանք հաճախ ենթակա են մեծ «զտումների», երբ պաշտոնական պարտքերի դեպքում միայն ժամկետներն են փոխվում։ Միևնույն ժամանակ Փարիզյան ակումբի վարկատուները շարունակաբար բողոքում են, որ մասնավոր վարկատուները չեն ենթարկվում վերակազմավորման պայմաններին, որոնց շուրջ իրենք արդեն պայմանավորվել են պարտապան երկրի հետ, այսինքն՝ փորձում են պնդել «համեմատելի վերաբերմունք կիրառելու» (comparability of treatment) ուղղությամբ։ Սակայն անռեժիմության բնույթն էլ հենց այն է, որ Փարիզյան ակումբը չի կարող պարտադրել սա և երբևէ չի էլ հրապարակել, թե ինչպես պետք է պարտապաններն իրե՛նք կիրարկեն համեմատելի վերաբերմունք։[62]
Առարկող վերապահները և գիշատիչ հիմնադրամների նախաձեռնած դատավարությունները
Համաձայնեցված նորմերի ու չափորոշիչների բացակայության պայմաններում պարտքի հարցը լուծելու հարցում ներպետական դատարանների դերն ավելի է բարձրանում, երբ չհամագործակցող վարկատուները փորձում են չարաշահել համակարգն ու առավելություն տվող վերաբերմունք ստանալ պարտքի վերակազմավորման գործընթացում։ Սա առավել ցցուն կերպով դրսևորվել է Արգենտինայի դեպքում, երբ այն 2001 թ․ հայտարարեց 82 միլիարդ ԱՄՆ դոլարի արժողությամբ արտաքին պարտատոմսերի դեֆոլտ, ինչին հետևեց պարտքի վերակազմավորում․ այսինքն՝ այս պարտքի շուրջ 92 տոկոսը երկու հերթափոխով, նախ՝ 2005-ին, այնուհետև՝ 2010-ին վերակազմավորվեց։ Վերապահումներ ունեցող մի շարք պարտատոմսերի տերեր երկրին դատի տվեցին, այդ թվում՝ վտանգված պարտքեր գնելու մեջ հատուկ մասնագիտացում ունեցող չորս հիմնադրամները, որոնք 2012 թ․ ԱՄՆ դաշնային դատարանից հասան վճռի իրենց օգտին, համաձայն որի Արգենտինային արգելվում էր վերակազմավորված պարտքի շրջանակներում վճարումներ անել իր պարտատերերին մինչև այդ չորսն իրենց գումարները լիովին չստանային։ Այս «դիակեր գիշատիչ հիմնադրամները» (vulture funds) վերջնական հաշվով ահռելի շահույթներ ստացան․ դրանց մի մասը մայր գումարի նկատմամբ ավելի քան 900 տոկոս եկամտաբերություն ունեցավ։[63]
Այս վճիռը լայնորեն դիտարկվեց որպես pari passu՝ հավասար հնարավորության իրավական սկզբունքի արտասովոր մեկնաբանություն, որն ամրագրված է պարտատոմսերի դրույթներում և որի նպատակն է վերակազմավորումների ժամանակ պարտատոմսերի տարբեր թողարկումների միջև ապահովել հավասար աստիճան․ այն նաև վերաբերում է չերաշխավորված պարտքի այլ պարտատոմսերին (օրինակ՝ սինդիկացված վարկերին կամ սովորական պարտատոմսերին)։[63] Ինչպես իրավացիորեն մատնացույց է արել իրավագիտության պրոֆեսոր Աննա Գելփերնը, այս դեպքից հետո «իրավագիտությունը մնում է շփոթահար ու վիճահարույց վիճակում, որը կարգի բերելը տարիներ կպահանջի։ Մյուս կողմից, գործարքային նախադեպի նպատակը հստակ է․ պարտքի վեճերը լուծում են ստանում հօգուտ ամենաագրեսիվ հայցվորների, ավարտի չհասած վերակազմավորումները վտանգված են առարկող վերապահների կողմից, և դատի չտալը վարկատուների կողմից հստակորեն նշանակում է մնալ ձեռնունայն»։[65] Ներկայիս համակարգը, որը մեծապես հիմնված է կամավոր, կողմերի միջև փոխվստահության վրա հիմնված համաձայնագրերի վրա, այժմ լրջորեն վտանգված է, քանի որ հավանականությունը մեծ է, որ գերշահույթների ձգտող վարկատուները ուղղակի չեն մասնակցի վերակազմավորմանը։
Վերապահումներ ունեցող պարտատերերի՝ դատի տալու սպառնալիքը նույնպես դիտարկվել է պատճառ, որ պարտապան երկրները հետաձգեն անխուսափելին, և վերջնական արդյունքում ավելի բարձր սոցիալական ու տնտեսական գին վճարեն։ Վենեսուելայում պարտքի ճգնաժամը այս իրականության ցնցող օրինակներից է․ երկիրը շարունակում էր պարտատոմսերի տերերին վճարել մինչև 2017 թ․ վերջերը, «չնայած երկիրն ապրում էր սննդամթերքի ու դեղորայքի տարրական պաշարների բացակայության պայմաններում և դեֆոլտի էր ենթարկվել բոլոր մյուս տեսակի պարտատերերի առջև։ Ըստ մամուլի հրապարակումների՝ պարտատոմսային պարտատերերի նկատմամբ այդ արտոնյալ վերաբերմունքի պատճառը իրավական ռիսկերն էին»։[66]
Եվ իսկապես, վարկատուների կողմից պարտապան սուվերեն երկրներին դատի տալու պրակտիկան շատանում է, թեև այն դեռևս գիշատիչ հիմնադրամների մենաշնորհն է մնում։ Այս միտումը մասնակիորեն արտացոլում է նաև այն փաստը, որ ներկայում անհամեմատ շատ ավելի մեծ թվով պետական պարտատոմսեր են շրջանառվում, քանի անցյալում էր, քանի որ ԱՄՀ-ն ու այլ ֆինանսական հաստատություններ խրախուսել են ցածր ու միջին եկամուտներով երկրներին պարտքը թողարկել միջազգային կապիտալի շուկաներում։[67] Միևնույն ժամանակ նրանք միտումնավոր անուշադրության են մատնել վերակազմավորման իրավական շրջանակ ստեղծելու անհրաժեշտությունը՝ բարձրացնելով զարգացող երկրների համար ռիսկերի մակարդակը։
Արգենտինայի դեմ կայացած վճռի նման վճիռները ուժեղացնում են պարտատերերին և թուլացնում պարտապաններին։ Սա տեղի է ունենում մի ժամանակաշրջանում, երբ բաց են այն ճանապարհները, որոնցով ընթանալու դեպքում վարկատերերը կարող են հասնել պարտքի վճարումների պարտադրման․ սուվերեն պարտքի գործիքներում ներդրումային երկկողմ համաձայնագրերի մասին դրույթներ են ներառվում, որոնց շրջանակներում վեճերը կարգավորվում են Ներդրումային վեճերի կարգավորման միջազգային կենտրոնում (ICSID):[68] Այն դեպքում, երբ առևտրային աղբյուրներից պարտքը սկսում է զարգացող երկրների ֆինանսավորման մեջ գնալով ավելի մեծ նշանակություն ձեռք բերել, արդյո՞ք կարող ենք մեզ թույլ տալ ձեռքներս ծալած նստել, երբ այս ագրեսիվ առարկող վերապահողների անարգել ճանապարհները արագորեն բազմապատկվում են։
Ավելին, ինչպես ընդգծել է UNCTAD-ը, «պարտապանների բարոյական վնասի մասին խոսքերը գերազանցված են։ Իրականում, պարտապանների կողմում քաղաքականություն մշակողները հակված են, որքան հնարավոր է, խուսափելու իրենց պարտատերերի հետ առճակատումներից»։[70] Գերագնահատված են նաև մեկնաբանությունները, թե ճգնաժամի լուծման հետաձգումները չհամագործակցող պարտապանների կողմից արվում են մարտավարական ու քաղաքական նկատառումներով, որպեսզի երկիրը հասնի դեֆոլտի։ Տնտեսագիտության պրոֆեսոր Քրիստոս Թրեբեշն, օրինակ, հետազոտել է, որ 1978–2010 թթ․ միայն «մատների վրա հաշված» երկրներ են հրաժարվել բանակցել վարկատուների հետ կամ միակողմանիորեն դադարեցրել են վճարումները՝ առանց փորձելու լուծման ճանապարհներ գտնել։[71]
Պարտապան երկրները հակված են վճարել նույնիսկ այնպիսի պարտքեր, որոնք համարվում են ոչ լեգիտիմ կամ ուղղակիորեն ապօրինի։ Վերջին շրջանի հատկանշական օրինակներից է Մոզամբիկի դեպքը․ 2013-ին և 2014-ին կառավարության հետ կազմվել են առևտրային բանկերից, ներառյալ՝ Credit Suisse-ից 2 միլիարդ ԱՄՆ դոլարի չափով օդիոզ վարկ վերցնելու գործարքներ երեք պետական ձեռնարկությունների համար, որոնք որևէ եկամուտ չունեին։ Վարկային համաձայնագրերը չէին ուղարկվել երկրի խորհրդարան հաստատման, ինչի պատճառով մոզամբիկյան օրենսդրությամբ դրանք անօրինական էին։[72] 2016 թ․ գործարքների բացահայտմանը հաջորդեցին մի շարք ձերբակալություններ 2018 թ․ (ներառյալ՝ Credit Suisse-ի նախկին աշխատակիցների և չինովնիկների)։ Չնայած սրան՝ Մոզամբիկի կառավարությունը պատրաստվում էր պարտատերերին վճարել մինչև 2019 թ․։ Այդ դեպքը նույնպես մատնանշում է, որ անռեժիմության պայմաններում չկան համակարգված ընթացակարգեր, որոնց հիման վրա հնարավոր կլինի գնահատել վարկերի վերադարձման պահանջները ոչ լեգիտիմության կամ օդիոզ լինելու հիման վրա։
(շարունակելի)
Ծանօթագրությունների ցանկը՝ այստեղ։
* * *
Լսե՛ք Հայաստանի արտաքին պարտքի թեմայով մեր զրույցի առաջին մասը տնտեսագետ Արտակ Քյուրումյանի հետ այստեղ։
* * * * * *
Թարգմանությունների այս շարքը պատրաստվում է Ֆրիդրիխ Էբերտ հիմնադրամի աջակցությամբ։ Հոդվածում ներկայացված տեսակետները, կարծիքները և եզրակացությունները կարող են չարտացոլել Ֆրիդրիխ Էբերտ հիմնադրամի տեսակետները:
